Paragraaf Weerstandsvermogen en Risicobeheersing

De strategische financiële risico’s bestaan uit incidentele en structurele risico’s. Deze risico’s worden niet afgedekt binnen beschikbare budgetten van de opdracht of het betreffende domein. De tabel hieronder laat het verschil zien in omvang tussen de Jaarrekening 2024 en Begroting 2026. De stand van de risico’s bij de Jaarrekening 2024 is het vertrekpunt.

De tabellen laten zien dat de omvang van de structurele risico’s daalde met € 4 miljoen en dat de omvang van de incidentele risico’s toenam met € 19,4 miljoen. Deze stijging komt vooral door een verhoging van het risico Natuurnetwerk Nederland (NNN). Hieronder lichten we de structurele en incidentele risico’s kort toe.

Beleidsmatige risico’s gaan over het niet behalen van provinciale beleidsdoelstellingen binnen de beschikbare middelen. De beleidsmatige risico’s staan in deze paragraaf om twee mogelijke redenen:

• vanwege politiek/bestuurlijk belang
• om de ontwikkeling van deze risico’s te kunnen blijven volgen. Er is een relatie tussen deze ontwikkeling en de aangehouden buffers op het niveau van de begrotingsprogramma’s.

OV-concessies
De provincie is concessieverlener voor het openbaar vervoer (OV) in Zuid-Holland. Het risico is dat het dienstverleningsniveau van concessiehouders niet kan worden gegarandeerd op het niveau dat we wensen en dat we hebben afgesproken. Daardoor kunnen de beschikbaarheid en de betaalbaarheid van het OV gevaar lopen. De reizigersaantallen stijgen maar op een blijvend lager niveau dan vóór de coronapandemie. De concessiehouders hebben stijgende kosten voor onder andere personeel, onderhoud en brandstof. Deze kosten worden niet volledig afgedekt door indexatie van de exploitatiebijdragen. Dit risico is beperkt. Concessies zijn of worden recent aanbesteed of er zijn afspraken gemaakt over het dienstverleningsniveau voor de rest van de concessieperiode. Bovendien kende het Rijk via de motie Bikker structureel geld toe. Doel van dat geld is het voorkomen van een forse tariefstijging in 2024 (en de doorwerking in de jaren erna) en het geven van een impuls aan het regionaal OV. Het risico is vooral actueel omdat er mogelijk geen compensatie komt vanuit het Rijk voor het bijstellen van de vergoeding die vervoerders via het Rijk ontvangen voor de OV-studentenkaart. Bij structurele afname van de opbrengsten van meer dan 2,5% moet de provincie meewerken aan een oplossing. Dat kan zijn een financiële vergoeding of een vermindering van het dienstenniveau.

Stikstof
Het Rijk, de provincie en andere partners en sectoren moeten maatregelen nemen om de forse overbelasting van stikstofdepositie te verminderen in de Natura 2000-gebieden in Zuid-Holland. Stikstofdepositie is de neerslag van stikstof in de natuur Volgens de Vogel- en Habitatrichtlijn is deze vermindering een Europese verplichting. Het risico bestaat dat de natuurherstelmaatregelen en de maatregelen om de stikstofuitstoot en -neerslag te laten dalen, niet (snel) genoeg worden uitgevoerd en/of dat ze niet opleveren wat ze moeten opleveren. Het gevolg is dat vergunningen voor activiteiten die stikstofuitstoot veroorzaken, niet meer verleend kunnen worden.

Rijksmaatregelen hebben nauwelijks effect gehad op het creëren van stikstofruimte in Zuid-Holland. Denk aan het uitkopen van piekbelasters en de landelijke stikstofbank. In zo’n bank staat de beschikbare stikstofruimte. Die wordt gebruikt om natuurvergunningen te verlenen voor initiatieven waarbij stikstof wordt uitgestoten zonder dat de natuur extra wordt belast. Bovendien liep in begin 2025 de termijn af van het legalisatieprogramma PAS-melders (Programma Aanpak Stikstof). Het risico bestaat dat handhavingsverzoeken worden ingediend.
De Rendac-uitspraak van de Raad van State in december 2024. Het gevolg van deze uitspraak is dat vergunningverlening voor projecten waar stikstofruimte voor nodig is, bijna niet meer kan. De provincie heeft beperkte mogelijkheden voor stikstofvermindering. Het is alleen mogelijk om de vergunningverlening weer op gang te krijgen als het Rijk komt met goede bronmaatregelen en een goed maatregelenpakket voor stikstofvermindering.  

Als beheersmaatregel zet de provincie in op een provinciaal maatregelenpakket Samenhangende Aanpak Natuurherstel en Economie (SANE). Dat doen we naar vermogen, dus op die vlakken waar we invloed hebben. Samen met andere provincies voeren we gesprekken met het Rijk om maatregelen op nationaal niveau af te spreken.

ZH-PLG
De provincie werkt aan het Zuid-Hollandse Programma Landelijk Gebied (ZH-PLG), als de provinciale uitwerking van het voormalig Nationaal Programma Landelijk Gebied. Het programma bevat plannen voor het landelijk gebied van Zuid-Holland. Samen met de plannen van de andere provincies moeten die leiden tot het halen van de internationale en nationale doelen voor natuurherstel, waterkwaliteit en klimaat, zoals de Kaderrichtlijn Water en Vogelhabitatrichtlijn.
Met het wegvallen van het Transitiefonds is het perspectief op omvangrijke middelen voor de ontwikkeling naar een toekomstbestendig landelijk gebied voorlopig verdwenen. Daarmee is de slagkracht om op korte termijn doelen te halen kleiner geworden. Hierdoor is de samenwerking met gebiedspartners met een aanpak van onderop meer centraal komen te staan om de doelen te realiseren. Samen met onze gebiedspartners zetten wij nadrukkelijk in op een meerjarige ontwikkeling in het landelijk gebied
We werken in alle 16 deelgebieden samen met onze gebiedspartners aan gebiedsplannen waarin de opgaven natuur, stikstof, water, klimaat en landbouw integraal kunnen worden aangepakt.
In het 1e kwartaal 2026 is er inzicht in hoeverre het totaal aan gebiedsplannen bij zal kunnen dragen aan het doelbereik. Gezien het unieke karakter van elk gebiedsplan, voorzien we een uitdaging om het totaal van de plannen te evalueren op perspectief doelbereik. Dit geeft inzicht welke aanvullende maatregelen, wet- en regelgeving en middelen van Provincie en Rijk nodig zijn. Ook hoort daar een besluit bij in welke gebieden gebiedsgericht of generiek verder te gaan. Deze overweging is onder meer afhankelijk van de landelijke richting en beschikbare financiële middelen.
De Herziening Omgevingsbeleid 2025 en SANE lopen momenteel parallel aan het ZH-PLG.

Kaderrichtlijn Water (KRW)
De provincie Zuid-Holland werkt aan het gezond en veilig houden van de leefomgeving. Daar horen ook het grond- en oppervlaktewatersysteem bij. In Europees verband zijn speciale afspraken gemaakt over hoe een duurzame bescherming van grond- en oppervlaktewater gegarandeerd moet worden. Die afspraken staan in de Kaderrichtlijn Water (KRW). Het risico bestaat dat de toestand van het grond- en oppervlaktewater in de provincie Zuid-Holland in 2027 niet (op alle onderdelen) voldoet aan de kaders zoals die in de KRW staan. Realisatie van de doelen is sterk afhankelijk van 3 zaken:

• de inzet van álle verschillende bestuurslagen met verantwoordelijkheden en bevoegdheden voor grond- en oppervlaktewater.
• een goede samenwerking van het KRW-programma met de niet-waterkolom.
• voldoende arbeidscapaciteit binnen de provincie en de andere bestuurslagen.

Als in 2027 niet wordt voldaan aan de KRW leidt dit tot een boete en/of een dwangsom voor Nederland. Het Rijk kan de provincie dan in gebreke stellen. Dat heeft mogelijk financiële gevolgen voor de provincie als de aansprakelijkheid van Nederland het gevolg is van een verzuim van de provincie. Op korte termijn kan de provincie te maken krijgen met Woo- en handhavingsverzoeken rond de vergunningsverlening voor milieubelastende activiteiten. Om deze risico’s te beheersen, zorgt de provincie voor:

• voldoende medewerkers in de provinciale organisatie.
• een zorgvuldige invulling van onze bevoegdheden (onder meer vergunningverlening, toezicht en handhaving).
• een goede invulling van onze rol0 als gebiedsregisseur.
• het regelmatig evalueren en zo nodig bijwerken van de water(beheer)programma’s. Dat doen we samen met de betrokken bestuurslagen.

Informatietransitie
De provincie werkt aan de Informatietransitie. Dat betekent dat we onze informatie en data beter op orde brengen én houden. Met de Informatietransitie leggen we een stevige basis voor de digitale transformatie in de opgaven en domeinen. We ontwikkelen de duurzame toegankelijkheid van data en zorgen dat deze goed wordt opgeslagen. We zorgen ervoor dat we datagedreven kunnen werken binnen onze organisatie. We willen de resultaten van de Informatietransitie ook op langere termijn garanderen. Daarom ontwikkelen we een I-governance en I-control besturings-instrumentarium. Daarmee kunnen we inspelen op actuele maatschappelijke ontwikkelingen. Met de juiste kennis en vaardigheden en op basis van met data onderbouwde besluiten, kunnen we een verbindende rol spelen in de provincie en daarbuiten. Zonder deze investering in mensen, processen en middelen lopen we meer en meer het risico dat we onze rol niet goed en niet effectief kunnen vervullen. Bovendien voldoen we in dat geval in toenemende mate niet aan wet- en regelgeving.  

De Informatietransitie is onderdeel van het antwoord op de vraag hoe we dit risico beheersen. Het programma is opgezet als een verandertraject voor de hele organisatie. Enerzijds werken we achterstanden weg die eerder ontstonden op het gebied van applicaties en data. Anderzijds is het programma gericht op het veranderen van de manier waarop alle medewerkers in de organisatie kijken naar data en de manier waarop we samen met data omgaan. Dit betekent dat: 

• we het bewustzijn vergroten hoe medewerkers goed moeten omgaan met data en met het beheren ervan. 
• we de rol van de medewerker daarbij benadrukken.
• we de digitale kennis en vaardigheden van alle betrokkenen vergroten.  

De Informatietransitie is ook de definitieve oplossing om grip te krijgen op autorisaties en op toegang tot data. Het uitgangspunt voor toegang tot data in de nieuwe samenwerkingsomgeving is ‘gesloten, tenzij…’. Zo krijgen we een gecontroleerde situatie waarin de toegang tot data ‘open’ is waar dat (ook in het kader van de Woo) kan, en beperkt is waar dat (in het kader van de AVG en veiligheid) moet. In 2026 ligt de nadruk van het programma nadrukkelijk op de invoering. Belangrijk onderdeel daarvan zijn de activiteiten rond het saneren van de grote hoeveelheid informatie.  

Financiële processen en systemen
Om haar beleidsdoelen te bereiken heeft de provincie een goedwerkend proces nodig voor financiële informatievoorziening. Als het financiële informatieproces niet op orde is, kan dit leiden tot het ontbreken van actuele en betrouwbare informatie waarop de provincie kan sturen en verantwoorden. Besluiten kunnen dan worden gebaseerd op onvolledige, onjuiste of niet actuele informatie. Dit kan leiden tot rechtmatigheidsissues of tot onder- of overbesteding van budgetten. Wat we nodig hebben is een overzicht van financiële processen en systemen. Om het risico te beheersen, stellen we nu aparte opdrachten vast. Daarmee brengen we de hele financiële keten op orde. Hieronder valt de financiële functie, inclusief de processen en systemen.

Ruimte
In de afgelopen vijftig jaar is er veel gebouwd. Nu is er beperkt ruimte beschikbaar voor nieuwe opgaven. Tegelijkertijd staat de provincie juist volop voor verregaand transities en opgaven. We willen de provincie toekomstbestendig inrichten met een goed gebruik van de ruimte. Een provincie waar het aantrekkelijk, veilig en gezond is om te wonen, werken en recreëren. Om dit te bereiken, wil de provincie onder meer de bestaande bebouwde ruimte beter benutten en de keuzes maken die daarvoor nodig zijn.

Voor dit beleid kunnen risico’s worden vastgesteld. Een risico is dat een heldere richting en keuzes uitblijven. Dat kan bijvoorbeeld komen door de vele belangen die spelen of door het ontbreken van richting en de nodige ondersteuning door het Rijk. We kunnen dit risico beheersen door:

• de verschillende onderwerpen in samenhang met elkaar te bekijken.
• zorgvuldige afwegingen en processen om tot een keuze te komen.
• Goed te overleggen met partners in het betrokken gebied.

Wonen
De opdrachten in het woondomein zijn het gevolg van de keuzes die Provinciale Staten daarin hebben gemaakt. De uitvoerende taak ligt vooral bij gemeenten, corporaties en ontwikkelaars. De provincie draagt bij aan het behalen van de gestelde doelen door regie en ondersteuning. Dat doen we met beleidsvorming, kennis en subsidies en ook door kaders te stellen en betrokken partijen aan te spreken op afspraken die we maakten. Het stellen van ruimtelijke kaders is een belangrijk sturingselement van de provincie.

Risico bij het halen van de woondoelen komt door de kritische succesfactoren of voorwaarden die hiervoor nodig zijn. Voor sommige daarvan, zoals bij natuurvergunningen, zijn wij verantwoordelijk. Maar bij een heel aantal heeft de provincie beperkte of geen invloed, zoals de gerechtelijke procedures.  
Een ander risico zijn de wettelijke kaders die worden aangepast en opgesteld, zoals de Wet versterking Regie Volkshuisvesting. Deze wet wordt naar verwachting in 2026 aangenomen. De wet geeft helaas weinig extra mogelijkheden aan provincies om gemeenten te houden aan afspraken op het gebied van woningbouw. Het kabinet is ook van plan om de huidige Spreidingswet in te trekken en de voorrang voor huisvesting van statushouders te verbieden. Dit heeft veel invloed op de taak om opvang voor vluchtelingen en statushouders (nieuwkomers) te realiseren.  

Energietransitie
De provincie heeft een grote energieopgave in Zuid-Holland. Daarom zetten wij ons samen met partners in de regio in voor een duurzaam energiesysteem met duurzame warmte, energiebesparing, lokale opwekmogelijkheden en voldoende netcapaciteit. We werken aan de opbouw van een economisch netwerk voor (circulaire) energietransitie om de problemen rondom de energie-infrastructuur te helpen oplossen, zorgen voor voldoende en betaalbare stroom uit eigen buurt en de gestelde klimaatdoelstellingen van 2030 en 2050 halen. De Zuid-Hollandse samenwerking rond de energietransitie bestaat uit verschillende samenwerkingsverbanden, fondsen en kennisnetwerken. De energietransitie raakt aan alle andere provinciale opgaven. De grote hoeveelheid opgaven en de beperkte ruimte in provincie Zuid-Holland vormen samen een belangrijk risico voor de uitvoering van deze opgave. Goede sturing op het gebruik van de ruimte is van groot belang om dit risico te beheersen.

Belangrijkste risico bij de Energietransitie is netcongestie: het elektriciteitsnet is vol. Dit komt doordat er veel meer vraag is naar elektriciteit. Het huidige elektriciteitsnet is hier nog niet op berekend en er is meer aandacht nodig voor de realisatie van lokale opwekmogelijkheden. Het gevolg van de netcongestie is dat er op piekmomenten niet genoeg capaciteit is om de hoeveelheid elektriciteit te vervoeren. Voor het realiseren van de benodigde opwek en infrastructuur is veel tijd en overleg nodig met andere partijen. Netcongestie zorgt ervoor dat andere opgaven niet gerealiseerd kunnen worden. Meer (piek)vraag naar elektriciteit dan de netcapaciteit kan leveren, zorgt ervoor dat projecten niet of niet tijdig gerealiseerd kunnen worden. Dit komt doordat grootverbruikers van elektriciteit, met name bedrijven en voorzieningen, niet of niet op tijd kunnen worden aangesloten op het elektriciteitsnet.

Transitie HIC
In het NOVEX-gebied Rotterdamse Haven werken het Rijk en de regio samen aan de overgang naar een duurzaam, circulair en klimaatneutraal Haven Industrieel Complex (HIC) Rotterdam. Het HIC bestaat niet alleen uit de Rotterdamse haven maar ook uit de regio’s er omheen. De haven moet klaar zijn voor meer goederentransport en voor de overgang naar een circulaire economie. De provincie heeft bij deze opdracht meer een coördinerende en sturende taak. Met subsidies en een goede samenwerking willen we onze doelen halen. Het risico dat de provincie loopt is dat de klimaatdoelstellingen van de industrie niet worden behaald en als gevolg daarvan ook niet de doelstellingen van het Rijk. Binnen dit gebied hangen veel onderwerpen samen. Dat is ook een risico voor de samenwerking met de partners in de regio en op Rijksniveau. Denk aan onderwerpen zoals stikstof, duurzaamheid, innovatie, logistiek, infrastructuur, energie en industrie. Dat wordt gezien als risico met mogelijke gevolgen voor de ruimtelijke ordening van Zuid-Holland. De prioriteiten in het HIC zijn momenteel anders dan de provinciale prioriteiten en er is geen centrale regie vanuit het Rijk.

Faunaschade
De provincie is op grond van de Omgevingswet (en voorheen onder de Wet natuurbescherming) gehouden tot het verlenen van tegemoetkomingen in de schade aan gewassen die wordt aangericht door in het wild levende beschermde diersoorten. BIJ12 handelt in mandaat van de provincies deze faunaschade af. Het bedrag dat hiermee gemoeid is, is in de afgelopen jaren fors gestegen en de verwachting is dat deze stijging in 2026 verder zal doorzetten. De oorzaak hiervan is dat het aantal aanvragen blijft toenemen, de gewasprijzen stijgen, de schadeomvang per aanvraag toeneemt en omdat op dit moment voor een aantal diersoorten geen schadebestrijding mogelijk is (of is gemaakt).
Het aantal aanvragen en de omvang van de schade voor het begrotingsjaar 2026 is moeilijk te voorspellen, daarom kan het risico niet direct worden gekwantificeerd en opgenomen in de provinciale Begroting 2026. Om de faunaschade te beperken hebben GS een aanpak vastgesteld die in september 2025 is gedeeld met Provinciale Staten.

De strategische en financiële risico’s van uitvoeringsprojecten hebben directe invloed op de weerstandscapaciteit van de provincie. Deze risico’s worden voor een deel afgedekt via risicoreserveringen binnen de opdrachtbudgetten van projecten. Dit geldt vooral voor aanleg- en verbeteringsprojecten en voor instandhoudingsprojecten (beheer en onderhoud) binnen het Programma Zuid-Hollandse Infrastructuur (PZI).

In de afgelopen jaren waren de risicoreserves binnen de projectbudgetten en het PZI voldoende om tegenvallers en de gevolgen van bijzondere incidenten bij projecten in uitvoering op te vangen. Voor de begroting 2026 is het echter noodzakelijk om de reservering voor tegenvallers aan te vullen. Dit komt door een grote en onvermijdelijke tegenvaller bij het project N211 Wippolderlaan. De dekking hiervan wordt gevonden in de vrijval van middelen uit projecten die zich in de afrondingsfase bevinden. In het najaar van 2025 leggen we hierover een besluit voor aan Provinciale Staten (PS).

Aanleg en verbetering: de risicoreservering binnen de projecten voor aanleg en verbetering is nu (juli 2025) ongeveer € 56 miljoen. Dat komt neer ongeveer 16% van de bijbehorende projectuitgaven.
Daarnaast is op programmaniveau een risicoreservering van € 78,4 miljoen euro beschikbaar voor het opvangen van tegenvallers. Er zijn twee bijzondere risicoreserveringen beschikbaar: € 39,5 miljoen voor de Rijnlandroute en € 42,8 miljoen voor het HOV-net Zuid-Holland Noord (zoals toegelicht in het PZI 2026–2040). Naar verwachting wordt de hierboven genoemde programmareservering van € 78,4 miljoen volledig benut bij de Voorjaarsnota.

Instandhoudingsprojecten (Beheer en onderhoud): de risicoreservering binnen de instandhoudingsprojecten is nu (juli 2025) ongeveer € 42 miljoen. Dat is 9% van de bijbehorende uitgaven