Subsidies en hun vorm
In artikel 4:21 van de Awb staat een definitie van het begrip subsidie. De definitie bevat vier elementen:
- aanspraak op financiële middelen,
- door een bestuursorgaan verstrekt,
- met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager,
- anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.
Iedere financiële verstrekking die voldoet aan deze omschrijving, is in juridische zin een subsidie. Dus ook als de benaming van de verstrekking anders is). Vanwege deze brede definitie zijn bijvoorbeeld ook leningen en garanties een subsidie. Deelnemingen (in het aandelenkapitaal van een vennootschap), prijzen, schadevergoedingen en schadeloosstellingen vallen ‘in beginsel’ niet onder de definitie. Bij prijsvragen hangt dit vaak af van de vraag of de prijs naar een willekeurige winnaar gaat en in hoeverre de winnaar zelf kan bepalen waaraan hij of zij het geld uitgeeft.
Financiële middelen om beleidsdoelen te realiseren zijn alleen via een subsidie of opdracht (inkoop/aanbesteding) mogelijk. In de praktijk blijkt er soms een ‘grijs gebied’ te zijn. Maar de juiste keuze van de financiële maatregel is wel belangrijk. Elke maatregel heeft eigen juridische gevolgen. Er is in principe geen vrije keuze voor de maatregel subsidie of opdracht. Het uitgangspunt is dat beide financiële maatregelen elkaar uitsluiten: een financiële relatie is óf een subsidie óf een opdracht. Als duidelijk is dat subsidie als maatregel kan worden ingezet dan kan het stappenplan uit het ‘Handelingskader subsidies’ worden doorlopen. Daarmee wordt de maatregel doelmatig en efficiënt ingericht.
De inhoud van de activiteiten bepaalt welke soort subsidie erbij hoort: een projectsubsidie of een boekjaarsubsidie. Een projectsubsidie is een subsidie voor een activiteit of meerdere activiteiten gedurende een bepaalde periode en die zijn bedoeld voor een specifiek eindresultaat. Bij een boekjaarsubsidie gaat het om een subsidie die voor één of meer boekjaren wordt verstrekt voor activiteiten die onderdeel zijn van de standaard activiteiten van de subsidie-ontvanger. Het gaat dan niet om een eenmalige activiteit maar om voortdurende (telkens terugkerende) activiteiten, namelijk de instandhouding van een instelling. Een boekjaarsubsidie heet daarom ook wel exploitatiesubsidie of instellingssubsidie.
Subsidie o.b.v. regeling | Begrotingssubsidie | Incidentele subsidie | |
Projectsubsidie | ü | ü | ü |
Boekjaarsubsidie | ü | ü | X |
De hoofdregel (artikel 4:23, eerste lid Awb) is dat een subsidie wordt verstrekt op basis van een ‘wettelijk voorschrift’. Daarin staat voor welke activiteiten een subsidie kan worden gegeven. Dit betekent dat Gedeputeerde Staten vanuit hun uitvoerende rol meestal nadere regels (subsidieregeling en eventueel een openstellingsbesluit) moeten opstellen om subsidieverstrekking mogelijk te maken. Dat is in principe niet nodig bij een doorverstrekking van een specifieke uitkering vanuit het Rijk. Daarbij ligt de bestemming al vast in een algemeen maatregel van bestuur of ministeriële regeling. Provinciale Staten hebben een kaderstellende rol. Het budgetrecht en de verordenende bevoegdheid zijn hiervan belangrijke onderdelen.
Uitzondering op de hierboven uitgelegde hoofdregel zijn de buitenwettelijke subsidies: begrotingssubsidies en incidentele subsidies. In die gevallen gelden alleen de bepalingen en procedureregels van de Awb, Asv en eventuele staatssteunregels. Er zijn geen nadere regels.
Een begrotingssubsidie kan een projectsubsidie of boekjaarsubsidie zijn. We spreken dan over een begroting-boekjaarsubsidie en een begroting-projectsubsidie. Een begrotingssubsidie verlenen we op basis van een begrotingspost. Als een bepaalde activiteit maar door één of een klein aantal ontvangers wordt uitgevoerd, staat het maken van een speciale subsidieregeling daarmee niet in verhouding. Deze subsidies passen wel binnen vast beleid van de provincie, maar het aantal ontvangers is beperkt. In onze begroting staat wie waarvoor en voor welk bedrag een subsidie kan aanvragen. In rechtspraak is bepaald dat we bij het verstrekken van begrotingssubsidies gelijke kansen en mededingingsruimte moet bieden aan andere mogelijk geïnteresseerde partijen.
Een incidentele subsidie is altijd een projectsubsidie. Bij een incidentele subsidie gaat het om:
- een aanvraag voor een eenmalige activiteit,
- waarvoor we geen subsidieregeling hebben,
- waarvoor geen vast provinciaal beleid bestaat,
- die niet op onze begroting staat vermeld,
- maar waar we mogelijk wel subsidie voor willen verlenen.
In artikel 2.7 van de Asv staat in welke gevallen wij een aanvraag voor een incidentele subsidie in ieder geval moeten weigeren. Een incidentele subsidie kan voor maximaal vier jaren worden verstrekt. Het aantal ontvangers en de tijd die de subsidie loopt, moeten beperkt zijn.
Openbare lichamen mogen alleen voor het uitoefenen van hun publieke taak leningen afsluiten, middelen uitzetten of garanties verlenen. Dat staat in artikel 2 van de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido). Het in- en doorlenen van middelen om inkomsten te krijgen (denk aan activiteiten waarmee een bank geld verdient) is verboden. Een ander belangrijk uitgangspunt is dat gemeenschapsgelden niet willekeurig mogen worden uitgedeeld. Daarom moet volgens de Awb bij wettelijk voorschrift en in de subsidiebeschikking een omschrijving worden gegeven van de gesubsidieerde activiteiten.